Approfondimenti

Il D. Lgs. 152/2006 e la disciplina della responsabilità del proprietario del sito contaminato

25/06/2014

di Avv. Stefano Zerbo

Attraverso il d. lgs. 150/2006 il Legislatore ha inteso fornire la disciplina per i casi nei quali vi sia un rischio di contaminazione ambientale o la stessa si sia già concretizzata senza che sia stato, frattanto, individuato il soggetto colpevole dell'inquinamento. In caso di potenziale contaminazione l'art. 245 II comma del codice dell'ambiente stabilisce espressamente che "... il proprietario o il gestore dell'area che rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento delle concentrazione soglia di contaminazione (CSC) deve darne comunicazione alla regione, alla provincia ed al comune territorialmente competenti e attuare le misure di prevenzione secondo la procedura di cui all'articolo 242. La provincia, una volta ricevute le comunicazioni di cui sopra, si attiva, sentito il comune, per l'identificazione del soggetto responsabile al fine di dar corso agli interventi di bonifica. È comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell'ambito del sito in proprietà o disponibilità ...".
Si tratta evidentemente di una disposizione che, ponendo a carico del proprietario e/o gestore detentore del sito potenzialmente contaminato l'obbligo di dare immediata comunicazione alle autorità competenti e di attuazione delle attività di prevenzione del rischio, appare finalizzata ad imporre proprio sul soggetto che detiene la piena disponibilità del sito criteri di condotta volti ad evitare il rischio per la salute pubblica e per l'ambiente che deriverebbe dalla degenerazione di una anche solo "potenziale" concreta contaminazione del sito. Nello stesso senso si era espresso un primo orientamento giurisprudenziale che, pur negando la legittimità dell'ordinanza emessa ex art. 17 comma 3 del d.lg. 5 febbraio 1997 n. 22 (Decreto Ronchi, prima ricordato) che ingiunge al proprietario del sito contaminato l'esecuzione degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale senza un preventivo accertamento della responsabilità del proprietario da fondarsi su prove e non su mere presunzioni, riconosceva che "... La medesima ordinanza è invece legittima nella parte in cui, in forza del richiamo all'art. 54, comma 2, d.lg. 18 agosto 2000 n. 267, ingiunge al proprietario del sito contaminato l'esecuzione degli interventi di messa in sicurezza di emergenza del sito contaminato, prescindendo dall'accertamento della responsabilità dell'inquinamento" [1].
Ai sensi dell'art.250 del Codice dell'Ambiente "Qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal presente titolo ovvero non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all'articolo 242 sono realizzati d'ufficio dal comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, dalla regione, secondo l'ordine di priorità fissati dal piano regionale per la bonifica delle aree inquinate, avvalendosi anche di altri soggetti pubblici o privati,individuati ad esito di apposite procedure ad evidenza pubblica. Al fine di anticipare le somme per i predetti interventi le regioni possono istituire appositi fondi nell'ambito delle proprie disponibilità di bilancio.".
Tuttavia la norma non sembra in ogni caso prevedere per il proprietario del sito l'obbligo di adozione di tutte quelle misure necessarie alla messa in sicurezza, alla bonifica ed al ripristino dell'ambiente contaminato. L'art.253 del codice dell'ambiente disciplina infatti il caso nel quale l'amministrazione sia intervenuta per effettuare interventi di messa in sicurezza, bonifica e di ripristino ambientale stabilendo all'uopo che, laddove non individuato il responsabile (od in caso di insolvenza dello stesso), l'amministrazione stessa può legittimamente rivalersi nei confronti del proprietario del sito contaminato - pure non colpevole dell'inquinamento – sino al limite del valore di mercato del sito contaminato.
Occorre tuttavia precisare che tale meccanismo di rivalsa dell'amministrazione nei confronti del proprietario non colpevole non opera automaticamente ma necessita dell'emanazione di uno specifico provvedimento motivato attraverso il quale l'ente interessato sia in grado di dimostrare l'impossibilità ad individuare il colpevole dell'inquinamento ovvero la sua totale infruttuosità [2].
La responsabilità del proprietario viene in ogni caso circoscritta entro il limite del valore del sito contaminato e quindi bonificato [3].
Peraltro, occorre ricordare che secondo un ormai sempre più costante e consolidato orientamento giurisprudenziale parrebbero comunque non incombere sul proprietario del sito inquinato che non sia anche responsabile dell'inquinamento gli obblighi di porre in essere tutti quegli interventi ambientali, anche di natura emergenziale, previsti all'uopo dal Codice dell'ambiente in capo al soggetto operatore responsabile dell'evento inquinante [4].
A mente di tali pronunce qualora il proprietario del sito inquinato non sia ritenuto responsabile per l'inquinamento occorso avrà la facoltà - e non già l'obbligo [5] – di adoperarsi per l'adozione di quelle misure di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale dettate dal D. lgs. 152/2006 che, in tali ipotesi, diversamente prevede all'articolo 250 l'intervento obbligatorio degli Enti Amministrativi competenti (Comuni, Regioni, Stato, enti gestori di aree protette).
In attesa dell'individuazione del responsabile dell'inquinamento - verso il quale, una volta individuato, sarà possibile esperire l'azione di rivalsa - spetta quindi a tali Enti provvedere fin da subito alla messa in opera di tutte le necessarie attività di bonifica, recupero e ripristino ambientale con l'iniziale sopportazione delle relative spese.
A tale proposito si ricorda che se per un verso l'ordinanza di messa in sicurezza e bonifica può essere in effetti notificata al proprietario anche non responsabile dell'inquinamento al solo fine di renderlo edotto di tali oneri, per altro verso tale ordinanza non può in ogni caso costituire un obbligo "a prescindere" in capo al proprietario di adottare tali misure qualora di quel soggetto non sia stato accertata la responsabilità o corresponsabilità per l'inquinamento del sito.
Si tratta di un'impostazione che trova il proprio fondamento nel principio di derivazione comunitaria ma ormai ben radicato anche nel nostro ordinamento del c.d. «chi inquina paga» [6] - principio peraltro ripreso dall'art. 3-ter del D. Lgs. 152/2006 ormai elevato a regola generale in materia ambientale non solo per l'adozione degli atti normativi ma anche nell'emanazione dei provvedimenti di natura contingibile ed urgente - e che trova la sua applicazione ogni qualvolta, in caso di inquinamento, sia necessario individuarne il responsabile al quale addebitare gli oneri di bonifica e di ripristino ambientale conseguenti a quell'evento [7].
Duplice è quindi lo scopo di tale principio:
a) addebitare gli obblighi (e relative spese) di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale al solo soggetto operatore che abbia attraverso la propria condotta provocato l'inquinamento o anche il solo rischio dello stesso
b) indurre in tal modo quegli stessi operatori, sui quali in caso di provocato inquinamento incombe l'onere economico ed organizzativo, ad adottare preventivamente ed in via precauzionale tutte le misure e le pratiche atte a ridurre al minimo i rischi di danno ambientale.

 

[1] Si noti, su tutte, la pronuncia del Consiglio di Stato, 5 settembre 2005, n. 4525.

[2] Dispone l'art. 253, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006 («Norme in materia ambientale») che "il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell'inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell'autorità competente che giustifichi, tra l'altro, l'impossibilità di accertare l'identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l'impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità". Pertanto, nel richiedere un "provvedimento motivato", la norma impone all'Amministrazione di specificare quale delle fattispecie ivi previste e quali presupposti di fatto legittimino l'accollo all'incolpevole proprietario delle spese conseguenti alla bonifica dell'area inquinata; occorre, insomma, che il privato e, su sua eventuale richiesta, il giudice siano messi in grado di comprendere le concrete ragioni per le quali gli oneri di bonifica non sono stati fatti gravare sul responsabile dell'inquinamento, onde consentire loro la verifica della conformità della decisione al modello legale.

[3] Recita infatti l'art.253 n.4 "In ogni caso, il proprietario non responsabile dell'inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato e con l'osservanza delle disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, le spese degli interventi adottati dall'autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell'esecuzione degli interventi medesimi. Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell'inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell'inquinamento per le spese sostenute e per l'eventuale maggior danno subito." L'approvazione del progetto di bonifica rappresenta il momento a decorrere dal quale si costituisce un onere reale sul sito. Cfr. sul punto Carpentieri "Bonifica e ripristino ambientale dei siti contaminati: obblighi del proprietario", in Ambiente, 2002. Quello dell'onere reale sul sito bonificato ha posto peraltro dubbi circa la sua violazione sul principio costituzionale della proprietà privata e pubblica sancito dall'art. 42 della Costituzione laddove parrebbe costituire un imposizione al proprietario del costo di tutta una serie di interventi pubblici volti a rendere il sito sicuro ed idoneo alla sua destinazione d'uso.

[4] Cfr. La pronuncia del Tar Lombardia, sez. II, 10 luglio 2007, n. 5355, nella quale i Giudici hanno sottolineato come la disciplina sul punto (prima contenuta nell'art. 17 d.lg. n. 22 del 1997) sia rimasta invariata anche dopo l'entrata in vigore d.lg. n. 152 del 2007. Conf., in relazione ad una fattispecie verificatasi sotto la vigenza del d.lg. n. 22 del 1997, Cons. Stato, sez. IV, 5 settembre 2005, n. 4525 che, tuttavia, riconosce la legittimità di un'ordinanza emessa dal sindaco, come ufficiale di governo, ai sensi dell'art. 54 del d.lg. n. 267 del 2000 (TUEL), ma per le sole misure urgenti (messa in sicurezza) anche prescindendo dall'accertamento della responsabilità dell'inquinamento (accertamento i cui tempi sarebbero in molti casi incompatibili con l'urgenza di garantire la sicurezza del sito). Anche TAR Sicilia, Catania, sez. I, 20 luglio 2007, n. 1254 cit. ha ritenuto che il legislatore del 2006 abbia operato una scelta decisa in favore della riconduzione della responsabilità per i danni all'ambiente nell'alveo della «tradizionale» responsabilità extracontrattuale soggettiva (c.d. «responsabilità aquiliana» ex art. 2043 c.c.), con il conseguente ripudio di una qualsiasi forma di responsabilità oggettiva. Il TAR non manca, tuttavia, di sottolineare che, se nel vigore del d.lg. n. 22 del 1997, poteva dubitarsi sulla natura della responsabilità (soggettiva o, al contrario, oggettiva) di colui che determina un inquinamento (chiamato a provvedere al ripristino, ai sensi dell'art. 17 comma 2, del cit. decreto, anche se il superamento dei valori standards fosse stato cagionato in maniera accidentale, con conseguente possibile configurazione di un obbligo di intervento che prescinde dallo stato soggettivo dell'agente, essendo rilevante anche la mera causalità della produzione dell'evento lesivo), cioè è invece sicuramente da escludersi nella disciplina attuale. Il Tar Sicilia cit. conclude osservando che il nuovo quadro normativo impone di escludere che il responsabile della bonifica - ovvero del danno ambientale - possa essere individuato solo in virtù del rapporto esistente tra un determinato soggetto e l'apparato produttivo esistente nel terreno inquinato. Va pertanto esclusa qualsiasi responsabilità «da posizione» che non può configurarsi surrettiziamente neppure con riferimento ai «vantaggi» connessi all'esercizio di un'impresa.

[5] Sul punto Salanitro "La Bonifica dei siti contaminati nel sistema della responsabilità ambientale"cit ricorda che "...il proprietario che agisca spontaneamente ha il diritto di rivalsa alle medesime condizioni in cui può agire la pubblica amministrazione, ed assume una rilevanza specifica qualora si ammetta che possa avvalersi dei criteri di imputazione della responsabilità più rigorosi rispetto a quelli generali".

[6] Principio già sancito dall'art. 174 II comma del Trattato CE e ribadito nella direttiva europea 2004/35/CE in materia d prevenzione e riparazione del danno ambientale.

[7] Cfr. l'art. 239 d.lg. n. 152 del 2006 "Bonifica dei Siti Contaminati".